國(guó)家賠償法新論

前言

　　1994年5月12日，石破天驚，我國(guó)頒布了具有人權(quán)保障里程碑意義的《國(guó)家賠償法》，一時(shí)之間，這部法律成了媒體的寵兒和學(xué)者的嬌子，公眾也對(duì)它的實(shí)施充滿(mǎn)了期待?！　∪欢?，一年過(guò)去了，五年過(guò)去了，如今已經(jīng)十五年過(guò)去了，《國(guó)家賠償法》的路卻越走越窄，人們?cè)诰薮蟮钠谕箦e(cuò)愕地發(fā)現(xiàn)，國(guó)家賠償是那么可望而不可即，取得國(guó)家賠償之路原來(lái)是那樣崎嶇不平，確認(rèn)難、賠償程序繁瑣而空洞、賠償范圍狹窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、執(zhí)行難等問(wèn)題鋪天蓋地，讓人望而生畏。于是，人們失望了，《國(guó)家賠償法》甚至被譏為“國(guó)家不賠償法”、“史上實(shí)施效果最差的一部法律”，全國(guó)人民法院賠償委員會(huì)每年受理的國(guó)家賠償案件在達(dá)到可憐的5500件以后（僅占人民法院受理案件總數(shù)約0.02％），就再也停滯不前了，《國(guó)家賠償法》似乎已經(jīng)走進(jìn)了一條漸趨萎縮的死胡同。高調(diào)的理論與鄙瑣的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)成了我國(guó)國(guó)家賠償制度的現(xiàn)實(shí)圖景，以至于我們不得不慨嘆：《國(guó)家賠償法》已經(jīng)奄奄一息，亟須救贖！　　國(guó)家自身作為賠償義務(wù)主體，向遭受公權(quán)力不當(dāng)侵害的公民、法人或者其他組織作出賠償，這可能是《國(guó)家賠償法》與其他眾多法律制度相區(qū)別的最重要之處。國(guó)家的特殊地位決定了：如果它不是心甘情愿地向遭受公權(quán)力不法侵害的國(guó)民承擔(dān)責(zé)任，其立法機(jī)關(guān)就有足夠的立法技術(shù)使《國(guó)家賠償法》淪為裝點(diǎn)門(mén)面的花瓶；反之，如果它真誠(chéng)地愿意通過(guò)《國(guó)家賠償法》保障其國(guó)民依法取得賠償?shù)臋?quán)利，實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的和諧，那么它的立法機(jī)關(guān)也就有足夠的技術(shù)手段，達(dá)成《國(guó)家賠償法》的救濟(jì)目標(biāo)。不但立法機(jī)關(guān)如此，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)也同樣如此。

內(nèi)容概要

國(guó)家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，沒(méi)有自己的利益，其行為的出發(fā)點(diǎn)來(lái)自于國(guó)家利益，歸宿點(diǎn)也只能是國(guó)家利益。正因?yàn)槿绱?，?guó)家作為國(guó)家機(jī)關(guān)行為的受益者，毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)成為國(guó)家機(jī)關(guān)不當(dāng)行為的責(zé)任承擔(dān)者，這就是國(guó)家為國(guó)家機(jī)關(guān)的行為承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。

書(shū)籍目錄

第一章 以人為本——國(guó)家賠償?shù)臍v史沿革及價(jià)值分析　第一節(jié) 國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生根基及其發(fā)展　第二節(jié) 我國(guó)國(guó)家賠償制度的建立、發(fā)展和特點(diǎn)　第三節(jié) 我國(guó)國(guó)家賠償制度的價(jià)值與功能分析第二章 國(guó)家賠償責(zé)任歸責(zé)原則與免賈條款　第一節(jié) 中外國(guó)家賠償責(zé)任歸責(zé)原則之比較　第二節(jié) 各種歸責(zé)原則的價(jià)值比較　第三節(jié) 現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》歸責(zé)原則的檢討和完善　第四節(jié) 國(guó)家免責(zé)事由的檢討第三章 國(guó)家賠償主體制度　第一節(jié) 國(guó)家與國(guó)家機(jī)關(guān)的一般關(guān)系　第二節(jié) 國(guó)家賠償法律關(guān)系中的國(guó)家與國(guó)家機(jī)關(guān)　第三節(jié) 國(guó)家代表機(jī)關(guān)的選擇　第四節(jié) 國(guó)家代表機(jī)關(guān)的確定及新主體模式的運(yùn)行第四章 確認(rèn)　第一節(jié) 確認(rèn)的概念及其與國(guó)家賠償?shù)年P(guān)系　第二節(jié) 確認(rèn)的死結(jié)及對(duì)“確認(rèn)難”的評(píng)估　第三節(jié) “確認(rèn)難”在國(guó)家賠償立法范疇內(nèi)的有限解決　第四節(jié) 確認(rèn)認(rèn)定的一般規(guī)則第五章 先行處理程序　第一節(jié) 先行處理權(quán)和先行處理程序的一般問(wèn)題　第二節(jié) 先行處理程序的其他立法例及對(duì)我國(guó)先行處理程序的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)　第三節(jié) 先行處理程序的重新定位第六章 國(guó)家賠償案件審理程序——三大訴訟程序之外應(yīng)存在　第四程序嗎?　第一節(jié) 決定程序與訴訟程序之辨　第二節(jié) 人民法院賠償委員會(huì)審理司法賠償案件程序的定位　第三節(jié) 訴訟程序的構(gòu)建第七章 國(guó)家賠償案件證據(jù)規(guī)則　第一節(jié) 證據(jù)規(guī)則成因的一般原理　第二節(jié) 國(guó)家賠償案件舉證責(zé)任分配的應(yīng)然狀態(tài)　第三節(jié) 國(guó)家賠償案件舉證責(zé)任分配的實(shí)證分析　第四節(jié) 人民法院及人民法院賠償委員會(huì)在證據(jù)規(guī)則體系中的地位第八章 國(guó)家賠償?shù)氖掠?、范圍和?biāo)準(zhǔn)　第一節(jié) 賠償事由及其不足和完善　第二節(jié) 賠償范圍　第三節(jié) 國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)第九章 時(shí)效　第一節(jié) 國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)時(shí)效的概念和意義　第二節(jié) 國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)時(shí)效的特殊問(wèn)題第十章 國(guó)家賠償費(fèi)用與賠償決定執(zhí)行體制　第一節(jié) 國(guó)家賠償費(fèi)用制度中存在的問(wèn)題及其解決　第二節(jié) 國(guó)家（司法）賠償決定執(zhí)行體制　第三節(jié) 國(guó)家賠償費(fèi)用管理體制與賠償決定執(zhí)行體制的對(duì)接第十一章 國(guó)家賠償司法體制　第一節(jié) 法律規(guī)定及其評(píng)述　第二節(jié) 國(guó)家賠償案件審判體制要素的缺失　第三節(jié) 構(gòu)建公正、高效國(guó)家賠償司法體制的構(gòu)想第十二章 國(guó)家賠償與國(guó)家補(bǔ)償　第一節(jié) 國(guó)家賠償和國(guó)家補(bǔ)償制度的功能區(qū)分和聯(lián)系　第二節(jié) 我國(guó)國(guó)家賠償中的賠償與補(bǔ)償　第三節(jié) 厘清國(guó)家賠償與國(guó)家補(bǔ)償關(guān)系的思考第十三章 國(guó)家賠償制度的內(nèi)外部沖突及其解決　第一節(jié) 國(guó)家賠償制度的內(nèi)部沖突及協(xié)調(diào)　第二節(jié) 國(guó)家賠償法與民法的沖突與協(xié)調(diào)　第三節(jié) 國(guó)家賠償法與行政訴訟法　第四節(jié) 國(guó)家賠償法與刑法、刑事訴訟法的沖突及其解決附錄一：《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》修正案（草案）附錄二：《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》修改建議稿（學(xué)者建議稿）附錄三：《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》修改建議稿（自擬稿）后記

章節(jié)摘錄

　　第一章以人為本——國(guó)家賠償?shù)臍v史沿革及價(jià)值分析　　第一節(jié)　國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生根基及其發(fā)展　　國(guó)家賠償，顧名思義，就是由國(guó)家作為賠償主體的侵權(quán)損害賠償。對(duì)一個(gè)國(guó)家內(nèi)部而言，“國(guó)家”事實(shí)上只是一個(gè)抽象的主體，它不可能以自己的名義直接行使司法權(quán)或行政權(quán)，“國(guó)家”的意志總是外化為具體組織或個(gè)人的具體行為，通過(guò)憲法和法律授予具體的機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使具體的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)，例如警察權(quán)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使，檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使，司法權(quán)由人民法院行使，行政權(quán)則由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體行使等。以上機(jī)關(guān)形式上雖然均是以自己名義行使憲法或法律賦予的權(quán)力，但在實(shí)質(zhì)上均是代表國(guó)家行使了具體的行政權(quán)或司法權(quán)?！　?guó)家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，沒(méi)有自己的利益，其行為的出發(fā)點(diǎn)來(lái)自于國(guó)家利益，歸宿點(diǎn)也只能是國(guó)家利益。正因?yàn)槿绱?，?guó)家作為國(guó)家機(jī)關(guān)行為的受益者，毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)成為國(guó)家機(jī)關(guān)不當(dāng)行為的責(zé)任承擔(dān)者，這就是國(guó)家為國(guó)家機(jī)關(guān)的行為承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)?！　≈劣趪?guó)家向其國(guó)民承擔(dān)賠償責(zé)任的理論基礎(chǔ)，歷史上曾出現(xiàn)過(guò)多種學(xué)說(shuō)，例如“國(guó)家法責(zé)任說(shuō)”、“特別犧牲說(shuō)”、“公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)”、“法律擬制說(shuō)”、“人權(quán)保障說(shuō)”、“分配正義說(shuō)”、“社會(huì)保險(xiǎn)說(shuō)”，等等，這些學(xué)說(shuō)從各個(gè)不同的角度闡釋了國(guó)家賠償責(zé)任的法理基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)各有其精妙之處。限于篇幅，這里僅僅以“特別犧牲說(shuō)”為例，作一簡(jiǎn)要介紹?！　「鶕?jù)“特別犧牲說(shuō)”的觀點(diǎn)，國(guó)家為維護(hù)全體國(guó)民的共同利益而存在，其廣泛享有外交、軍事、司法、行政等權(quán)力，個(gè)體負(fù)有為了全體國(guó)民的共同利益而讓渡自己部分利益的義務(wù)。但個(gè)體為了全體國(guó)民共同利益而讓渡自己利益的義務(wù)是平等的，當(dāng)特殊個(gè)體為了國(guó)家的利益而讓渡了自己的特殊利益時(shí)，就意味著他比其他個(gè)體犧牲了更多個(gè)體利益，理應(yīng)獲得國(guó)家的補(bǔ)償或賠償?！　”M管理論學(xué)說(shuō)精彩紛呈，但在本人看來(lái)，它們無(wú)非是對(duì)現(xiàn)實(shí)的一種呼應(yīng)和解釋而已，真正重要的，是歷史發(fā)展已經(jīng)為國(guó)家賠償制度的出現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的、現(xiàn)實(shí)的政治和社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家作為一個(gè)主權(quán)存在，而能夠向其國(guó)民作出賠償，這種天上掉餡餅的好事只可能出現(xiàn)在近現(xiàn)代民主政治的大背景之下。在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的政治理念中，國(guó)家絕對(duì)不是全體國(guó)民的利益共同體，“朕即國(guó)家”、“普天之下，莫非王土”的說(shuō)辭，無(wú)疑宣示著這樣一個(gè)政治基本點(diǎn)：整個(gè)國(guó)家，甚至包括全體國(guó)民在內(nèi)的“人”，都屬于奴隸主、封建帝王的私有財(cái)產(chǎn)，國(guó)家機(jī)器造成的被統(tǒng)治者人身或財(cái)產(chǎn)的損害，也只不過(guò)是奴隸主或封建帝王個(gè)人財(cái)產(chǎn)的損害，所謂國(guó)家賠償實(shí)際上只不過(guò)是奴隸主或封建帝王自己對(duì)自己的賠償，理論上是荒謬的。奴隸社會(huì)和封建社會(huì)有可能有限承認(rèn)國(guó)民之間的平等，但絕不可能出現(xiàn)國(guó)家與國(guó)民之間的平等理念，歷史上出現(xiàn)的古羅馬民法至今仍被民法學(xué)者追捧，我國(guó)的大唐律也不乏民法領(lǐng)域的閃光之作，但遍尋浩瀚史海，卻根本不可能在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的歷史中尋獲絲毫行政訴訟的蛛絲馬跡，更遑論國(guó)家賠償?shù)狞c(diǎn)點(diǎn)曙光。有學(xué)者認(rèn)為，在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，“國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任最主要的原因還在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和人民的意識(shí)水平。在生產(chǎn)力水平低下的社會(huì)條件下，人們對(duì)國(guó)家的種種依附關(guān)系，不會(huì)產(chǎn)生這種賠償?shù)囊?，即使這種損害實(shí)實(shí)在在地降臨到他的頭上。”筆者對(duì)這種觀點(diǎn)不敢茍同。在資產(chǎn)階級(jí)民主政治出現(xiàn)以前，不存在因生產(chǎn)力水平低下或意識(shí)水平低下，人們要求不要求、愿不愿意申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)膯?wèn)題，而是當(dāng)時(shí)的根本政治制度下根本不可能孕育出國(guó)家賠償法律制度。相反，假如說(shuō)哪個(gè)朝代真的出現(xiàn)了國(guó)家賠償制度，那才是荒謬的。　　即使資產(chǎn)階級(jí)民主政治在西方國(guó)家確立之后，國(guó)家賠償制度的產(chǎn)生也不是一蹴而就的，期間伴隨著長(zhǎng)期腥風(fēng)血雨的斗爭(zhēng)。只有在國(guó)民通過(guò)斗爭(zhēng)最終爭(zhēng)取到了私權(quán)與公權(quán)的平等法律地位后，才有可能在邏輯上導(dǎo)出行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)慕Y(jié)果。私權(quán)與公權(quán)的平等地位是兩者得以公平對(duì)決的平臺(tái)，只有在這個(gè)平臺(tái)上，國(guó)家賠償才有可能被順理成章地提出，并得到法律制度的確認(rèn)。以行政訴訟制度出現(xiàn)最早和最為健全的法國(guó)為例，其從最早提出行政訴訟到最終確立行政訴訟制度，經(jīng)歷了一百年左右的流血斗爭(zhēng)。也正是在法國(guó)行政訴訟基本定型的1873年，才終于出現(xiàn)了世界歷史上第一宗國(guó)家賠償案件，即布郎戈申請(qǐng)紀(jì)龍德省國(guó)家賠償案件?！　≈栽谫Y產(chǎn)階級(jí)民主政治下國(guó)家賠償制度的確立仍然無(wú)法即時(shí)完成，有學(xué)者認(rèn)為有以下三個(gè)方面的原因：　　1．法學(xué)理論上，資產(chǎn)階級(jí)民主政權(quán)確立后，花費(fèi)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才突破了“主權(quán)豁免”的理論?！爸鳈?quán)豁免”，或稱(chēng)“主權(quán)免責(zé)”理論不承認(rèn)國(guó)家會(huì)有過(guò)錯(cuò)，從而也不承認(rèn)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這個(gè)理論在資產(chǎn)階級(jí)革命比較徹底的法國(guó)，仍然統(tǒng)治了法學(xué)界長(zhǎng)達(dá)一百年之久。在英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，則仍然統(tǒng)治了英國(guó)法學(xué)界三百年之久。美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官霍爾姆斯認(rèn)為，“對(duì)于制定法律，設(shè)置法院的國(guó)家，對(duì)于權(quán)利賴(lài)以存在的國(guó)家不可能有起訴的權(quán)利。我認(rèn)為，控告國(guó)家就如同對(duì)天揮拳一樣，正是天空滋養(yǎng)了人的精力，使人能夠揮拳?！痹谶@種理論的支配下，當(dāng)然不可能出現(xiàn)國(guó)家賠償法律制度?！　?．資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)確立初期，“為了穩(wěn)定資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治，資本主義國(guó)家一方面要同封建復(fù)辟勢(shì)力作斗爭(zhēng)，打擊和分化他們；另一方面，由于初期的資本主義是野蠻的資本主義，對(duì)于人民殘酷掠奪，以致許多資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家都遇到了工人、農(nóng)民、有色人種的反抗，甚至包括武裝斗爭(zhēng)，資產(chǎn)階級(jí)的國(guó)家機(jī)器對(duì)他們還需要進(jìn)行鎮(zhèn)壓。在這種條件下，國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治的暴力工具正在發(fā)揮作用，它需要的是霸道而不是王道，作為王道象征的《國(guó)家賠償法》還不具備出臺(tái)的條件。只有在大規(guī)模的階級(jí)斗爭(zhēng)基本結(jié)束，國(guó)家的統(tǒng)治已經(jīng)基本穩(wěn)定，國(guó)家不會(huì)因?yàn)樗姓J(rèn)自己有過(guò)錯(cuò)而遭到人民的攻擊以致影響自己的統(tǒng)治的時(shí)候，《國(guó)家賠償法》才可能出臺(tái)?！薄　?．經(jīng)濟(jì)上，只有在資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家開(kāi)始具備宏觀調(diào)控的能力，降低了經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生的頻率，使經(jīng)濟(jì)秩序相對(duì)穩(wěn)定的條件下，《國(guó)家賠償法》才有可能出臺(tái)，借助《國(guó)家賠償法》這個(gè)法律手段，調(diào)節(jié)國(guó)家與人民的矛盾?！　』谝陨显颍J(rèn)為資產(chǎn)階級(jí)民主政權(quán)一經(jīng)確立即出現(xiàn)了國(guó)家賠償制度的想法是幼稚的，期間實(shí)際上伴隨著觀念的突破，甚至流血的斗爭(zhēng)?！　》▏?guó)是資產(chǎn)階級(jí)革命最為血腥，同時(shí)也最為徹底的國(guó)家，其在開(kāi)創(chuàng)和發(fā)展國(guó)家賠償制度方面也一直走在世界的前列。其在世界歷史上第一個(gè)國(guó)家賠償案件，即布朗戈申請(qǐng)法國(guó)紀(jì)龍德省省長(zhǎng)行政賠償案中首次確認(rèn)，“因國(guó)家在公務(wù)中雇傭的人員對(duì)私人造成損害的事實(shí)而加于國(guó)家本身之責(zé)任，不應(yīng)受民事法典中調(diào)整私人和私人之間關(guān)系而確立的原則所支配。這種責(zé)任既不是普遍責(zé)任，也不是絕對(duì)責(zé)任。此種責(zé)任有其固有的特殊規(guī)則，這種規(guī)則依公務(wù)需要和調(diào)整國(guó)家權(quán)力與私人權(quán)利之必要而確立”。這樣，法國(guó)法院以判例形式首次確認(rèn)以下三項(xiàng)原則，開(kāi)創(chuàng)了法國(guó)乃至世界國(guó)家賠償制度的先河：第一，承認(rèn)國(guó)家行政賠償責(zé)任，把行政主體的賠償責(zé)任和行政人員的個(gè)人責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)，由國(guó)家對(duì)其公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)負(fù)責(zé)；第二，行政賠償責(zé)任不再適用民法規(guī)則，而適用不同于民法規(guī)則的特殊規(guī)則；第三，涉及行政賠償?shù)脑V訟由行政法院管轄?！　”M管?chē)?guó)家賠償法律制度已經(jīng)出現(xiàn)，但它與其他任何法律制度一樣，也有一個(gè)逐漸發(fā)展完善的過(guò)程，甚至還可能出現(xiàn)反復(fù)和倒退。在行政賠償制度建立之初，法國(guó)仍只是在有限的范圍內(nèi)承認(rèn)國(guó)家的行政賠償責(zé)任，1873年權(quán)限爭(zhēng)議法庭在布朗戈案件的裁決中聲稱(chēng)：“這個(gè)責(zé)任既非普遍性的，也非絕對(duì)性的。”1896年，法國(guó)最高行政法院副院長(zhǎng)拉夫里耶爾在其著名的經(jīng)典著作《行政審判和訴訟救濟(jì)》中仍然聲稱(chēng)，“主權(quán)的特征是無(wú)條件地發(fā)布命令。國(guó)家的行政活動(dòng)大多數(shù)情況下不負(fù)賠償責(zé)任?！闭?yàn)椤爸鳈?quán)豁免”的傳統(tǒng)理論仍占據(jù)著主導(dǎo)地位，故在十九世紀(jì)末，法國(guó)的行政賠償責(zé)任范圍仍然比較狹窄，無(wú)法獲得較大的突破，更不用說(shuō)司法賠償制度的建立。

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